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作为我国著名的股份制和公司问题专家，中国政法大学商学院院长刘纪鹏曾在18年前参与了国家电力公司的改革，这一事件被业界定义为我国电力市场化改革的源头。此后，刘纪鹏以参与电改18年的亲身经历为素材，撰写了风行产业界的畅销书——《大船掉头——电改十八年反思与展望》。该书的纪实性、全面性、超前性以及鲜明的改革理念受到电力界普遍好评。

刘纪鹏认为，我国电力改革可划分为三个阶段：第一阶段，从1997年1月国家电力公司成立并与电力部双轨运行起至2002年3月，电力改革是由国家电力公司主导，提出“四步走”战略;第二阶段，2002年3月至2015年3月，《电力体制改革方案》“5号文”发布;第三阶段，2015年3月15日至今，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》“9号文”发布。

从深圳市成立我国第一家民营售电公司开始，他认为，我国电力改革终于走出“破碎式”改革模式，驶入了从增量配电和售电侧入手，推进电力改革逐步走向深入的“大船慢掉头”的正确轨道。

“是金子总会发光”。刘纪鹏始终坚持其所提的电力改革观点和“9号文”提出的电力改革方向相合。他坚信，我国电力改革只有在尊重国情及电力工业自身规律的基础上，批判借鉴国际经验，运用正确的方法论，就一定会成功。

总结成效：

电力市场建设的成绩是主要的

回顾我国电力体制改革的三个阶段，“5号文”之前的五年、“5号文”到“9号文”之间的十三年、以及“9号文”之后的三年，必须承认这些年的改革成绩是主要的。一是没有发生大的电网安全事故，二是电力得到了长足发展。

在我国电力体制改革的进程中，“5号文”的主导思想是分拆，国家电力公司在起航不久便沉没在大海之中。重新组建的国家电网公司和原国家电力公司不是一种继承关系，这是一种间断的、法律上互不搭界的“休克疗法”式的变革。

刘纪鹏认为，电力改革应该是逐步分出电源，然后派生出售电。国家电力公司和国家电网公司应是派生的关系，而非彻底“休克”、重生的关系。电力堪称国民经济第一基础产业，其基础性和重要性决定了它的改革对国民经济的持续发展和社会稳定十分重要，可谓牵一发而动全身，这也使得电力市场化改革之路异常艰难。电力改革的目的究竟是什么?通过行政手段拆分并人为制造竞争主体，这种打破垄断是电力改革的目标还是手段?可以说，尽管电改已有十八年之久，但我们始终没有把这个问题搞清楚。

打破垄断、引入竞争机制仅仅是实现上述目标和价值取向的手段而已。更进一步来说，电力改革的首要任务不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变，而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计，其中政府能否在政策激励和法制环境设计上有所作为至关重要。

“9号文”是尊重国情、采用大船掉头渐进的方式，没有照搬照抄向前跨越式迈进，至少在推进售电改革、在增量配电上，按照市场规律，先提出在增量配电和增量售电的环节推进市场化。其次，没有在配电的存量上“动刀子”，而是在配电的增量上引入竞争、引入法人实体，这是渐变稳定的推进，是正确的改革方法。

事实上，电力改革这20年的发展，由于保留了两家电网央企，没有“一分为五”，电网实现了快速发展，同时确保了电力的安全可靠供应。可以说，20年的电力市场化改革是经得住市场推敲的，应该得到肯定。

摸清现状：

打破省间壁垒的约束

改革开放以来，社会主义市场经济建设过程中，关于路径选择问题争论了多年，其中的经验教训值得好好总结。我国市场培育的目标是要形成一个全国统一开放、竞争有序的市场，但路径如何选择?是一步到位通过国家制定统一法规、在全国范围内推进统一市场，使市场在各个地区同步发育?还是先培育区域市场，随着区域市场的不断扩大和融合，逐步形成统一市场?刘纪鹏认为，初期我们急于推进全国统一市场，没有充分考虑区域间经济发展不平衡的现实，结果是不仅统一市场发育不良，而且出现了严重的地区分割和市场封锁。后来逐渐认识到，社会主义初级阶段全国统一市场的形成不可能一蹴而就，市场的发育和市场体系的完善是一个渐进过程，其中必须有一个过渡模式与目标模式相衔接，建立若干个跨行政区、开放性的区域市场，是形成全国大市场的必经阶段。现在国家总的提法是：以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，健全区域协调发展机制，推进全国统一市场建设。

新电改配套文件提出“全国较大范围内资源优化配置”的区域电力市场，开展的就是“西电东送”、跨区跨省电力交易，可以称之为条状区域电力市场。其基础一是我国能源资源中心与负荷中心的东西分离现实，二是网架结构现状，我国已建成了一批特高压交直流输电线路，这种“区域”的省与省之间，沿输电线路分布，地理上可以是基于交流线路的毗邻型，也可以是基于直流线路的跨越型。这种大范围的资源调配，方向性是明确的，两个调度控制区既可基于上一级调度机构的统一调度，也可基于两者协商的联合调度。条状区域市场内，电力交易可以是较为精准的基于小时级负荷曲线的电力，也可以是约定峰、谷、平比例后，负荷曲线一成不变的电力，或者可称为电量交易。北京电力交易中心组织的大多数市场化交易，以及广州电力交易中心组织的云南送广东挂牌交易也是基于这种区域市场。

一段时间以来，在电力资源配置中起基础作用的调度控制区，不是省与省之间不断融合变大，而是呈分割变小之势。分、子公司在集团内部的管理属于企业结构治理问题，与外界无关。但如果是为谋求(实现)调度控制区的独立，其方向就错误了。

刘纪鹏表示，当前，区域市场推进困难的背后深层次原因有三：一是思想不统一，国家有关部门推动区域市场的态度、电力企业自身协调组织区域电力交易的措施不坚决。从政绩出发，大家更倾向于交易有无“全国性”、“政治性”或“政策性”(如可再生能源交易、疆电外送)。二是中央与地方政府委托代理关系和财权、事权划分的客观存在，以及多年来部分地方政府信用机制的缺失，导致受端地方政府对经济发展预期和电力供应不确定性的担忧。三是区域市场机制建立基础工作的缺失。机制建立需要大量基础性工作，块状区域电力市场，需要协同地方政府共同研究电力规划、投资、建设问题，以及确定电力运行中的发用电计划、需求侧管理、市场竞争和发、用、输配价格机制问题;条状区域电力市场，需要送受端政府间协议的市场化，需要建立从市场主体到政府的信用体系，需要跨省区输配电价机制进一步科学化。当然不能否认，这些基础性工作，更需要区域能源派出机构和区域电力企业充分发挥主体性作用。

因此，要按照供给侧结构性改革精神和要求，着力打破省间壁垒、扩大市场化交易规模、完善电力交易和市场定价机制，坚持用改革的办法解决改革中存在的问题，在输配电价改革、发用电计划放开、市场主体培育、交易机构规范运行等重点任务落实上取得更大突破。此外，要加强省级电力市场交易工作的指导和监管。建议有关部门在市场准入规则、市场交易规则、清洁能源消纳、输配电价核定等方面加强指导和监督，及时纠正带有地方保护色彩的不合理政策，维护市场秩序，保证电力市场化改革的有效推进。

明确方向：

“放开两头，管住中间”

目前，我国电价改革已经完成由旧的计划经济体制向市场经济体制转变的两次跨越，但当前的电价机制仍不合理。电力市场的建设，虽然电源和电网分开了，并且在探讨电源的竞价上网过程中，在售电侧也有了逾千家民营售电公司，在下网电价和消费电价引入竞争，但是，目前来看进展比较缓慢。

从电力发、输、配、售四环节的自然属性看，发电和售电是竞争环节，应引入竞争体制;而输配作为中间的电网环节，则是自然垄断性质，因此，不宜放开。

所以，在现有的电力市场模式下，“放开两头，管住中间”无疑是电价改革的发展方向。“管住中间”就是管输配电价，“放开两头”就是要放开电源的上网电价和售电公司的下网电价，在两头先建立起电力市场的雏形。必须要改变国网和南网对电力的销售和采购模式，否则，电力市场是不可能建设完全的。至于过网费怎么收，要认真把输配电价核算出来，降低电网输配成本，提高送电效率，重要的是顺应市场化改革方向，构造一个电源竞价上网的全国性竞争平台，实现资源优化配置，最终将消费电价降下来。

售电侧和发电侧，是市场必须推出的两大环节，目前的问题是，发售两头能否直接对接，成为竞争主体。要实现这一模式，就要逐步放开用户端的购电选择权，促进电力用户参与市场竞争，形成多个购售电主体竞争的格局。

在明确“放开两头，管住中间”的改革方向后，就要坚定不移的执行。此外，对电力人来说，可以把握主动，真正按照电力的自身规律，管住中间的自然垄断、放开两端的发售领域，逐步给计划内电量和计划外电量指明出路，让计划配置资源更多地让位于市场配置资源。

之所以要推进电力体制改革，就是因为我们发现从建国至今，靠计划搞电力不行，所以才引入市场竞争。今天之所以要进一步扩大市场竞争，就是要在中国进入新时代、迎接第四次工业革命的进程中，遵循市场化的规律，逐步扩大市场范围，管住基本竞争环节，逐步按照改革方法论，加大摸索电力市场的经济规律，由市场进行预测。

刘纪鹏认为，中国电力垄断的根源在于行政垄断，尤其是电价形成机制的行政性垄断。当前电改要做的工作就是，保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断，在操作层面上“放开两头，管住中间”。即通过厂网分开，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域;同时，在监管环节要废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。

理清思路：

做好增量配电改革

电力改革是先输配分开，在存量上“动手术”，还是先解决增量配电，推进改革?目前看来，存量的输配分开的时机还尚不成熟。一方面，输电和配电之间有没有必要这样形而上学地分开;另外，在第四次工业革命的冲击下，电力工业发生变化，不仅有互联网、人工智能、大数据、区块链、分布式能源、三联供，还有分布式电厂的一系列新思路，改革思路必须根据技术革命的发展逐步调整。

未来发展中，电网始终是电力改革的关键环节，且这个环节需要加强监管，这个环节的价格不是由竞争形成的。现在要认清，只有电网环节才具有自然垄断性质，才是电力的核心。而电力改革，必须坚持在市场化的背景下，把自然垄断缩小到最低程度。

根据电力产品的特点，逐步引入电力市场化，既然电力发输配售的中间环节是自然垄断，不属于竞争环节，那么它的价格应该如何制定就是关键。解决价格的形成机制后，再来讨论输配分开的问题。

我国未来电力改革方向的出发点应从打破政府行政垄断审批电价入手，而不是从拆分电网企业入手，继续做“改体不改制”的草率选择。刘纪鹏指出，电力改革的最终目的是让消费者和用户用上安全可靠、质优价廉的电力产品。从微观上讲，电改目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益提升;从宏观上看，电力改革的核心价值取向旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。

借鉴经验：

电力期货交易所

是实现市场化最有效的途径

“5号文”推出的前后，有人提出要像证监会组建交易所、培育公司那样培育电力期货交易所、培育售电公司。刘纪鹏认为，如果当年的电监会有了自己的交易所，有了100多个公司那样的售电公司，有了自己的电力牌照，国家电监会有可能不会“出师未捷身先死”。

电力作为二次能源，不仅具有期货商品易于划分种类、转运容易、价格波动频繁、交易规模大且众多交易者的大部分特点，还具有峰谷电价不同、不可贮存等自身的独特性。所以，电力产品是最好的金融品种，电力现货、远期现货及期货交易等多品种交易是可行且必须的。

刘纪鹏指出，国外电力期货市场已发展成熟，以美国为先，英国、德国、法国、波兰、澳大利亚等国家都根据需要相继建立了电力期货交易市场。建立的初衷，首先是解决电力的预测，解决的办法是和市场化的资源优化配置结合起来，这就必须把电力产业资本和金融资本结合。交易员大部分来自金融机构，电力的合约预测，最难的往往是根据电力的规律，每年每月每天几个电力高峰、产品组成的合约。

所以，如何建立电力市场，我们应该放开眼界，不要简单局限在省为实体、区域市场、两网合并成一家企业建大市场上，而是要看到当今国际电力市场上最先进的形式——电力期货合约交易所，把几个重要时期的电力产品变成合约的方式，在电力交易所里面进行交易，交易的人不是用电者，而是金融机构，承担的是服务作用，他们买电买合约也不是为了自用，而是为了卖给用户。所以，电力市场化建设要参考国际规则，按照金融产品合约交易的方式来让全民承担，而不是简单地由用户承担，这本身就是我国电力市场和金融结合，向国际规范的电力市场跨越的标志。

刘纪鹏认为，我国开展电力期货交易的时机已经成熟，无论是国际借鉴，还是从我国市场化发展的程度看，亦或是目前国内已经开通的大商所的石油产品、郑州所的农产品来看，电力产品开展期货交易，比上述品种都更加有利，都更加受金融界的青睐。而且在这个过程中，把预测问题、交易问题、多层次的市场开拓、多品种的开发相结合，既有借鉴，又可根据我国的特高压电网布局开展全网交换，以及分布式电源的逐步推出，统筹考虑。

可以说，我国已经积累了对石油、煤炭、金属和农产品期货交易的丰富经验，只需要把这些交易所完整的交易规则、结算手段、产品合约、标准合约的制定借鉴过来，电力的期货交易所就可能诞生，完全可能实现突破，从现在简单的即时交易、现货交易、远期现货交易，进入到期货交易。现在的电力仍然是远期现货，并没有形成合约，没有形成金融概念，没有引入金融机构做中间承担风险、共担收益的介质，所以只要把金融机构引进来，把远期现货变成期货合约交易的问题会迎刃而解。

未来，应该充分借鉴发达国家电力市场体系的种类和模式，尽快组建一个从事电力现货、远期现货及期货交易的电力交易所。由于我国电力工业的发展，长期以来都是实施计划经济体制下的发展规划，电力不是过剩就是过荒。如果通过开展电力远期现货和期货市场，用市场手段寻找电力市场发展的周期性波动规律，并由远期现货和期货的交易商主要承担预测和规划的风险，才是电力体制改革的发展方向，才能最终解决电力这一国民经济第一基础产业的短期、中期、长期发展规划的问题。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年1期，作者系本刊记者。